Городовое положение 1870 года

Первые этажи общественных зданий могли сдаваться в аренду. На фото: дом Максимова в Ростове-на-Дону, где до 1899 года заседала городская дума

Городская реформа 1870 года (реформа городского самоуправления) — одна из либеральных реформ императора Александра II, имевшая цель передать населению городов ведение своего городского хозяйства. Её основным законодательным актом стало Городовое положение 16 июня 1870 года, действовавшее до 1892-го, когда контрреформа Александра III сменила его новым, значительно более ограничительным, хотя и исправившим некоторые недостатки предыдущего.


Предпосылки и разработка реформы[ | ]

К 1861 году в Европейской России и Сибири насчитывалось 738 городских поселений разного типа: 60 губернских и областных центров, 506 уездных, 125 заштатных и 47 посадов[1]. В них проживало около 6 млн человек[2]. Однако подавляющее большинство этих поселений были малы (на середину 1840-х гг. всего 62 города имели население более 10 тыс. человек), имели незначительные доходы (львиная доля которых к тому же поглощалась обязательными расходами на содержание войск, администрации и т.п.) и слабое разделение труда, население многих из них занималось земледелием и жило в условиях, мало отличимых от сельских[3]. После отмены крепостного права заметно усилился приток в города и крестьян, и лишившихся дохода помещиков[4].

Основу законодательства по городскому самоуправлению составляла Жалованная грамота городам, данная Екатериной II в 1785 году. Однако проведение в жизнь её положений, теоретически довольно прогрессивных, затруднялось как неразвитостью городов, так и сословными предрассудками и административным гнётом. Реальные возможности органов самоуправления были крайне ограничены, а дворяне, как правило, считали это занятие ниже своего достоинства. В 1846 году было введено отдельное положение для Петербурга, разработанное Н. А. Милютиным. По нему в столице создавались всесословная общая дума, редко созываемая, и постоянная «распорядительная дума», в составе которой преобладали купцы. [5][6]

А. Д. Шумахер, один из основных разработчиков реформы

В 1862 году началась работа по подготовке реформы, продлившаяся восемь лет. 20 марта последовало высочайшее повеление министру внутренних дел П. А. Валуеву «безотлагательно принять меры к улучшению общественного управления во всех городах России», применяясь к принятым для Санкт-Петербурга началам. На первом этапе министерство собрало сведения об истории городского управления в России и Европе, а также об экономическом состоянии городов. В губернских и уездных городах было создано 509 всесословных комиссий, предназначенных для выработки предложений. Одновременно на основании идей московского генерал-губернатора П. А. Тучкова было введено «Положение об общественном управлении города Москвы», в котором общественное самоуправление было расширено и либерализовано по сравнению с петербургским образца 1846 года. В Московской городской думе впервые стали играть заметную роль образованные дворяне.[7][8]

Получив нужные сведения и обильные предложения местных комиссий, собранные и обработанные директором хозяйственного департамента А. Д. Шумахером, министерство в 1864 году составило два проекта «Положения о городском общественном управлении и о городском хозяйстве». После переработки с учётом отзывов II отделения Е. И. В. канцелярии, ведавшего ификацией законов, 31 декабря 1866 года П. А. Валуев внёс в Государственный совет свой проект, предусматривавший, в частности, ограничение нового управления 248 сравнительно крупными городами. Однако в марте 1868 года Валуев был снят с министерского поста, а его проект возвращён его преемнику А. Е. Тимашеву. После новой доработки, 28 марта 1869 года проект снова попал в Государственный совет, который принял решение о привлечении к работе лиц, ближе знакомых с городскими делами. В результате к апрелю 1870 года возник финальный проект документа, который был принят Государственным советом и 16 июня утверждён императором.[9]

Положения реформы[ | ]

Городское общественное управление[ | ]

К ведению органов городского общественного управления относились хозяйственные вопросы: благоустройство, содержание и улучшение инфраструктуры, продовольственное обеспечение, противопожарные меры, здравоохранение, народное образование, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр. Надзор за деятельностью этих органов доверялся губернатору.[10]

Вместо действовавших ранее шестигласных дум, включавших по одному представителю от каждого городского сословия, фактически подчинённых губернской администрации и прозванных к тому времени «безгласными», создавались два постоянных всесословных органа: городская дума и подотчётная ей городская управа. Дума избиралась на четыре года голосованием городских жителей, а сама избирала (также на четыре года) членов городской управы и городского голову, который был председателем обоих органов. Разделение полномочий между думой и управой было подобно разделению законодательной и исполнительной властей: дума принимала общие правила и постановления, назначала содержание должностным лицам, регулировала местное налогообложение, рассматривала бюджеты и отчёты о доходах и расходах, давала общие инструкции исполнительной власти и т.д.; управа же исполняла определения думы, составляла сметы доходов и расходов, собирала для думы сведения и отчитывалась перед ней о своей работе.[11]

Городская дума имела право выпускать (с одобрения полиции и губернатора) обязательные для жителей постановления, не противоречащие общегосударственным законам, однако круг этих постановлений ограничивался теми же хозяйственными вопросами[12].

Доходы городских бюджетов, до реформы пополнявшиеся преимущественно из казны и весьма скудные, теперь формировались в основном сборами с недвижимости, торгово-промышленных учреждений, с пользования общегородской инфраструктурой (включая рынки и скотобойни). Кроме того, городская дума могла брать от имени города займы[12]. Из имеющихся средств, как и ранее, обеспечивались сначала обязательные государственные расходы[13].

Выборы в думу и формирование управы[ | ]

Городская дума избиралась раз в четыре года тайным голосованием ограниченного круга избирателей. К её членам (гласным) и избирателям предъявлялись примерно одни и те же требования: российское подданство, возраст не менее 25 лет и, вместо действовавших ранее сословных ограничений, уплата в городской бюджет сборов с недвижимости или свидетельств: купеческого, промыслового или приказчичьего. По размеру уплачиваемых сборов избиратели делились, по прусскому образцу[14], на три избирательных собрания, каждое из которых в совокупности платило одну треть всей суммы этих сборов. Лишались права голоса лица, имеющие недоимки, банкроты (кроме признанных «несчастными», то есть пострадавшими от сторонних причин), судимые, лишённые должности, духовного сана или членства в сословных обществах, а также губернские чиновники и полицейские. Женщины не могли сами участвовать в выборах, а имели право только передавать свой голос родственникам или другим избирателям, как и лица в возрасте от 21 до 24 лет.

Городской голова и члены управы избирались городской думой из числа гласных или других лиц, имеющих право голоса, также тайным голосованием. В зависимости от ранга города требовалось утверждение кандидатуры городского головы министром внутренних дел (в губернских городах) или губернатором (в остальных). Евреи не могли занимать должность городского головы, а доля всех нехристиан в составе управы ограничивалась 30 процентами.[15]

Кроме управы, городская дума могла учреждать и исполнительные комиссии для решения отдельных вопросов или управления отдельными отраслями.[16]

Административный контроль[ | ]

Хотя возможности органов городского самоуправления были значительно расширены по сравнению с временами «безгласных дум», контроль губернской и центральной администрации над их деятельностью сохранялся. Многие их решения подлежали утверждению губернатором, он также мог приостанавливать ввод в действие тех их постановлений, которые считал противозаконными.

Для рассмотрения жалоб и конфликтных случаев создавались губернские по городским делам присутствия — особые коллегиальные органы, состоящие из губернатора, вице-губернатора, управляющего казённой палатой, прокурора окружного суда, председателя мирового съезда, председателя губернской земской управы и городского головы губернского города[17]. Высшей инстанцией в этих делах был Сенат.

Реализация и оценка[ | ]

С. М. Третьяков, московский городской голова в 1877–1881 гг.

Первоначально новое Положение вводилось только в 45 губернских городах Европейской России, Сибири и Бессарабии. В большинстве остальных городов оно должно было вводиться «соображаясь с местными обстоятельствами», а в Западном крае — по особому законодательному решению, которое последовало только в 1875 году[18]. В Нижнем Новгороде, Пензе и Симбирске, например, выборы состоялись уже в декабре 1870 года, в Самаре — в январе 1871-го, в уездных и заштатных городах этих губерний — в течение 1871–1873 годов[19][20]. В 1872 году выборы прошли в Москве, причём в составе думы большинство оказалось у дворян и интеллигенции, хотя в дальнейшем такая ситуация не повторялась[21]; в январе 1873-го они состоялись в Санкт-Петербурге[22].

Говоря об оценке городской реформы, историки уже с конца XIX века отмечают её двойственный характер. Одним из наиболее спорных её положений называют ограничение права избирать и быть избранными узким кругом лиц — плательщиков городских сборов, то есть преимущественно домовладельцев. Это выводило из сферы самоуправления множество общественно активных, образованных людей, не имевших собственной недвижимости или торгового дела, тогда как многие купцы и мещане, наделявшиеся избирательным правом, были малообразованны (нередко даже неграмотны), ограниченны и социально пассивны[23]. Представители интеллигенции ради участия в выборах нередко добывали себе приказчичьи свидетельства[24]. В результате им удавалось добиваться заметного представительства в думах, и образовательный уровень гласных мог оказываться наибольшим среди избранных по третьему, низшему разряду избирательных собраний[25].

Ещё во время разработки реформы рассматривался вопрос о введении особого квартирного налога, который дал бы основание включить в избирательные собрания и квартиронанимателей; некоторые из местных комиссий вообще предлагали заменить налоговый ценз образовательным. В результате, однако, расширение избирательного права было оставлено на усмотрение самих городских дум, которые этой возможностью не воспользовались[26]. В Москве в период действия реформы количество зарегистрированных избирателей составляло около 3% населения, однако фактически в выборах участвовала лишь малая их часть — в среднем 0,13% населения[27].

Ещё одной особенностью реформы, придававшей ей половинчатый характер, был значительный административный контроль над создаваемыми органами самоуправления (хотя реформой 1892 года он был ещё больше усилен[28]). С той же целью было проведено и совмещение должностей председателя думы и управы в одном лице городского головы, которое, с одной стороны, облегчало правительству контроль над ними, а с другой создало условия для широкого произвола голов (например, Н. А. Алексеева в Москве), при том, что в земских учреждениях аналогичные должности были разделены.[29] Большой объём обязательных государственных расходов нередко вынуждал города идти на накопление недоимок по этим расходам, что давало администрации ещё один рычаг давления на них[30].

Распространённой проблемой была и низкая посещаемость заседаний городских дум, так что в начале 1880-х гг. правительству пришлось разрешить при отсутствии кворума (треть списочного состава по Положению 1870 г.) назначать новое заседание, которое считалось состоявшимся уже при любом числе участников[31].

Несмотря на все недостатки реформы, она привела к существенному оживлению экономической и социальной жизни. Сенаторская ревизия 1880 года установила значительный прогресс городского хозяйства. С 1871 по 1889 г. средний размер городского бюджета увеличился с 29,4 тыс. до 77,8 тыс. рублей, общая сумма расходов городов на народное образование — с 581 тыс. до 4,43 млн рублей, на благотворительные заведения — с 786 тыс. до 5,22 млн рублей, на медицину — с 91,8 тыс. до 498 тыс. рублей, причём эти расходы стали в значительно большей степени обеспечиваться займами[32]. В Петербурге с 1873 по 1892 г. количество городских училищ увеличилось с 16 до 281, а расходы на них с 1871 по 1891 г. выросли с 27 тыс. до 672 тыс. рублей. В Москве эти расходы выросли с 1873 по 1892 г. с 97 тыс. до 2,22 млн рублей.[33]

Уже в начале 1870-х гг. думы ряда губернских городов начали активно отстаивать местные интересы перед правительством и перед железнодорожными обществами, в том числе в суде[34]. Успехи достигались и в хозяйственной деятельности: так, в Нижнем Новгороде одним из первых предприятий новоизбранной думы была постройка нового водопровода с бесплатным забором воды, а в последующие годы дума учредила в городе первое реальное училище, первое родовспомогательное заведение, первые городские лечебницы, ряд благотворительных заведений, газовое освещение и первые общественные купальни[19].

Недостатки реформы были в общих чертах ясны практически с самого начала. После сенаторских ревизий 1880 года была учреждена «Кахановская комиссия» для разработки предложений по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления. Параллельно Хозяйственный департамент МВД предпринимал попытки изменить правила выборов в городские думы. Среди предполагаемых изменений была отмена трёхразрядного деления избирателей, введение территориальных избирательных участков, допуск к выборам квартиронанимателей. Перспективы изменений очень активно обсуждались в печати. Введённое указом 1892 года новое Городовое положение действительно устранило трёхразрядную систему, но при этом ещё более сузило круг избирателей за счёт имущественного ценза и усилило административный контроль над деятельностью городских органов самоуправления[35].

Примечания[ | ]

  1. Шрейдер, 1909, с. 1
  2. А.Г. Рашин. Население России за 100 лет (1813 - 1913). Статистические очерки. — Гл. 3
  3. Шрейдер, 1909, с. 4–12
  4. Шрейдер, 1909, с. 15
  5. Джаншиев, 1900. Глава II
  6. Писарькова, 2000, с. 138
  7. Джаншиев, 1900 г. Джаншиев, 1900. Глава III
  8. Писарькова, 2000, с. 139–140
  9. Джаншиев, 1900. Глава III
  10. Статьи 1–2 Городового положения
  11. Статьи 48, 55, 70–72 Городового положения
  12. 1 2 Статьи 103–106 Городового положения
  13. Статьи 139–140 Городового положения
  14. Шрейдер, 1909, с. 20
  15. Статьи 65, 88, 92 Городового положения
  16. Статья 73 Городового положения
  17. Статьи 11, 45, 46, 80, 93 и др. Городового положения
  18. История белорусской государственности. Т. 2. — Минск: Беларуская навука, 2019. — С. 144–145
  19. 1 2 Селезнёв Ф. А. Очерки истории городской Думы. Глава 2
  20. Тюрин, 2007, с. 43–51
  21. Писарькова, 2000, с. 142–143
  22. Горный М. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть III. Местная власть в Санкт-Петербурге. – СПб.: Норма, 2011. — С. 12
  23. Лен, 2014, с. 9–11
  24. Писарькова, 2000, с. 149
  25. Шрейдер, 1909, с. 25
  26. Глава IV
  27. Писарькова, 2000, с. 141
  28. Тюрин, 2007, с. 63–65
  29. Глава V
  30. Шрейдер, 1909, с. 26
  31. Тюрин, 2007, с. 59
  32. Шрейдер, 1909, с. 27–28
  33. Джаншиев, 1900. Глава VIII
  34. Тюрин, 2007, с. 90—101
  35. Писарькова, 2000, с. 146–147

Литература[ | ]

Ссылки[ | ]